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然而，现代宪法学是以近两百年来西方社会宪法现象为主要研究对象而概括出来的理论体系，因而摆脱不了归纳法作为或然性推论的软肋，即西方现代社会以外的宪法现象能接受现代宪法学的检验吗？宪法的全球化（特别是非西方文化圈宪法的兴起）、欧盟宪法、中国特色社会主义宪法等新的现象都充分说明，现代宪法（学）的历史性、地域性，充分暴露了现代宪法学的理论困境。

这主要是地方政府规章的规制事项。因为这个理论不建立对行政诉讼受案范围等理论都有很大的制约作用。

那么，能不能说，一个部门规章涵盖了本部门的所有事项，一个地方管理规章涵盖了区域性的所有事项？回答是否定的。行政规章制定主体的自制性不单单体现在其对经济利益的追逐上，还体现在其他方面。司法审查在对具体行政行为进行审查时，其中一个主要内容就是该具体行政行为是否有越权的情形，理论上讲，司法机关对行政越权的审查积累了诸多事实经验，形成了一套非常有效的有关越权的理论和对越权的控制手段，如果能够有效地将具体行政行为越权的司法审查移植到抽象行政行为中来，规章的越权就有了非常好的救济途径。另一方面，该法没有理顺地方性法规与地方政府规章之间的关系。其四，行政规章越权的成立，要求必须有规章侵占了其他主体权力的情形。

第一个范畴是部门事项，这主要是部门规章予以规定的，国务院的职能部门和直属机构所行使的权限都具有明显的部门性，依这种部门权限制定的规章亦必然是部门化的。作为公权的代行主体其制定的规章只能对公权起作用，而不能对公权以外的权力起作用。总之，行政诉讼法及其司法解释的相关规定实际上是认为，复议决定一经作出，就无条件地生效了：决定维持的情况下，复议申请人只能以作出具体行政行为的行政机关为被告，是因为具体行政行为是有效的。

行政复议法规范主要的约束对象是：行政复议机关，复议被申请人和复议申请人。当法律规定和根深蒂固的态度及信念之间展开鸿沟时，法律就不能改变人民的行为。2004年，全国各级行政复议机关共审结行政复议案件64953件，占受理案件总数72620件的89.44%。例如，行政复议法第一条规定，为了防止和纠正违法的或者不当的具体行政行为，保护公民、法人和其他组织的合法权益，保障和监督行政机关依法行使职权，根据宪法，制定本法。

变更原具体行政行为的2283件，占审结案件总数的3.67%。{6}[美]埃尔曼：《比较法律文化》，贺卫方等译，清华大学出版社2002年版。

由于其效力强大，且一经作出即生效，所以向法院起诉即为必然。[16]卡尔·拉伦茨把法律漏洞分为规范漏洞和规整漏洞，前者是指个别法条的不圆满性，后者是指依根本的规整意向，应予规整的问题欠缺适当的规则。更深层次的原因，乃是法律对行政复议及其决定的定性不当。行政复议相对于行政诉讼的优势，即是可以更及时、更快速地发现错误，和更有力地纠正错误。

范文舟，浙江大学光华法学院博士生。一方面，将其定性为救济行为即行政审查。胡健森：《行政法学》（第二版），法律出版社2003年版，第128，第69页。[15]而行政复议决定一经作出，既无停止执行的可能，亦无推迟生效的例外。

作其他处理的3516件，占审结案件总数的5.91%。与2001年全国行政复议案件审理结果相比，2002年行政复议维持率上升了2个百分点。

（二）变更具体行政行为的行政复议决定，由行政复议机关依法强制执行，或者申请人民法院强制执行。其他各种决定，都不具备强烈的针对性，尤其是其中最能体现复议优势的决定，反而被混沌了。

以上材料来源于青锋：中国行政复议制度的发展、现状和展望，载《法治论丛》2006年第1期。申请人撤回申请的案件4437件，占审结案件总数的15%。本文后面所用行政主体一词，主要亦非法律概念，而是法学概念，系指依法拥有独立的行政职权，能代表国家，以自己的名义行使行政职权以及独立参加行政诉讼，并能独立承受行政行为效果与行政诉讼效果的组织。复议和诉讼是可供选择的两种救济方式，选择权的享有者仅仅是行政相对人，即复议申请人。本文的司法审查即采此意。但变更决定、责令履行决定与维持决定的比例相差如此之大，笔者认为，主要原因还是很多复议机关为了避免成为被告，明明应当变更的，或应当确认违法后责令履行的，也作出维持决定的缘故。

[12]附则也有一条即第39条是为复议机关所设。作其他处理的3245件，占审结案件总数的4.99%。

换言之，行政复议制度就成为了行政主体免于起诉的保护伞了，进而言之，行政诉讼制度保护公民、法人和其他组织的合法权益的功能就被空洞化了。而有关统计数据表明，[19]我国行政复议法的实效性令人担忧。

行政复议与其说被定性为救济行为，还不如说被定性为具体行政行为。在复议不停止执行[20]的情况下，它直接促进了具体行政行为的执行进程和进度。

与2002年全国行政复议案件审理结果相比，2003年行政复议维持率下降了0.03个百分点，撤销率下降了1.18个百分点。{6}(P. 241)前文已经说过，即使在西方国家，被诉也是一件坏事。{2}(P.207)正因为司法救济自身具有难以克服的局限性，所以世界各国都建立了司法救济以外的救济手段，其中最重要的就是行政救济。通篇而论，有二十六条是专门为复议机关或复议机构而设，也占全篇四十三个条文之60％以上。

在诸决定种类中，最能体现行政复议优势的，不是单纯的撤销决定，更不是维持决定，而是改变决定。因为，撤销决定往往会是一撤了事，当事人的权益可能还是得不到落实。

但行政复议决定一经作出，即已生效，而不论申请人是否向法院起诉。因为司法审查[10]是司法救济中的内容，而行政审查属于行政救济。

2003年，全国各级行政复议机关共审结行政复议案件62189件，占受理案件总数68354件的90.98%。可以说，向法院起诉是行政复议效力生命在逻辑上的必然归宿。

撤销原具体行政行为的9958件，占审结案件总数的16.01%。申请人撤回申请的11905件，占审结案件总数的19.14%。{1}(P.9)司法救济之所以如此重要，如此被重视，被认为是公平、公正的象征，首先是因为它的严格的程序性。如果复议机关作出复议决定以后，申请人不提起诉讼，或者过了法定期限以后，该复议决定生效。

行政复议变更则不受此类制约，其对象可以宽泛得多，可以说，能撤销的即可变更，只要有可变更的内容。根据这些规定，似乎可以认为，行政复议被定性为具体行政行为。

[7]美国法官弗兰克法特云，司法不仅实际上必须公正，并且在外观上也应该保持公正的形象。作其他处理的3244件，占审结案件总数的5.5%。

确认原具体行政行为违法的406件，占审结案件总数的0.65%。变更原具体行政行为的1741件，占审结案件总数的2.68%。